정부조직법 선 개정에 대한 교사노동조합연맹의 입장

교사노동조합연맹

재정확보 방안 없는 선 개정, 교육과 보육의 공멸

- 국가책임 재정 대책부터 마련하라! -

저 출생으로 인한 국가 소멸 위기를 극복하기 위해서는 국가 책임으로 질 높은 영유아 보육과 교육을 수행해야 하는 바, 유보통합은 국가가 소요 예산을 책임지는 가운데, 교육과 보육의 질을 훼손하지 않는 방향으로 추진되어야 한다.

그런데 정부는 보건복지부의 ‘영유아보육’ 사무를 교육부로 이관하여 보육과 교육의 관리부처를 일원화하는 법 개정부터 추진하고 있다.

국가책임 재정확보 방안 없이, 관리부처부터 통합하는 것은 막대한 교육재정을 유보통합 재정으로 투입하는 문제를 야기하여 교육의 질을 훼손하고, 교육계와 보육계의 갈등을 유발하며, 교육과 보육의 공멸을 가져올 것이다.

따라서 유보통합에 따른 재정 추계가 선행되고, 그 재정을 국가가 책임지고 확보하는 입법이 선행되고 관리부처의 통합이 이루어져야 한다.

1	교육재정으로 유보통합 추진 - 교육과 보육의 공멸을 부른다

□ 유보통합 추가 재원은 교육재정으로?

ㅇ 교육부는 2023.1.30. ‘유보통합 추진 방안’을 발표하면서, “기존 보육·유아교육 예산(’22년 기준, 15조원) 등은 이관·유지하되, 추가 소요 예산은 지방교육재정에서 부담하는 방향으로 설계”하겠다고 밝혀 유보통합 추가 재원을 지방교육재정에서 부담하도록 하겠다는 방침을 밝힘(유보통합 추진방안, 11쪽)

ㅇ 교육부는 유보통합 관련 예산이 2022년 현재 기준 유치원 유아교육 예산 약 5조원(교육부-교육청 예산)과 어린이집 보육예산 10조원(보건복지부-지자체 예산) 외에 2조 1천억 원에서 2조 6천억 원이 추가될 것이라 밝힘.

그러나, 2023.11.23. 국정감사 질의에서 교육부차관은 “연초에 러프하게 2조 1천억 원에서 2조 6천억원으로 추산했지만”, 통합모델에 따른 추가비용 추산이 연말에 나올 예정인데, 연초 예상보다는 좀 더 많을 것으로 보인다고 말함. 이는 통합모델에 따라 추가 비용이 매우 다를 것임을 말해주고 있음. 이 질의에서 강민정 의원은 “최소 4~5조 정도의 추가 비용이 들어갈 것이라 추정된다”고 말함.

□ 교육재정으로 유보통합 추가 재원 부담은 교육·보육 공멸의 길

ㅇ 교육부는 2023.8.25. 어린이집 급식비를 지방교육재정에서 부담하도록 하는 ‘지방교육재정교부금법 시행령 개정안’을 입법 예고해 유보통합에 따른 재원을 지방교육재정교부금에서 충당하는 정책을 가시화함. 교육재정에서 1,768억 원 추가 부담 예상됨.

ㅇ 교육부는 학령인구 감소가 예상됨에 따라 발생할 잉여금과 기존에 적립한 안정화기금을 활용하여, 추가로 소요되는 재정을 감당할 수 있다고 주장함.

ㅇ 그러나 2023 국내 세수 추계 오류로 인해 교부금이 이미 11조 원 가량 줄었기에, 시도교육청은 이미 안정화기금(2022년말 기준 11조 6,000억 원)을 사용해야 하는 상황임. 또한 이 안정화기금의 시도별 편차가 최대 1조 6,550억원에 달하기에(경기 1조 8,000억, 제주 450억) 시도별 교육 격차도 심화됨.

ㅇ 2024년 정부 예산안에 따르면 내국세 추계치 감소로 올해보다 약 7조 원의 교부금이 줄어들 전망이며, 감세의 지속과 경제의 침체로 세수가 지속적으로 감소할 경우 교‧보육 현장의 붕괴가 불가피할 전망. 정부는 이미 내년 교부금을 6.9조원 감액 편성

ㅇ 이런 상황에서 2023년 고등‧평생교육지원 특별회계(고특회계) 설치로 교육재정 중 1.52조 원이 고등‧평생교육지원 특별회계로 전입된 데 이어 2024년 고특회계는 5조4천원이나 증액 편성됨.

ㅇ 교육재정 예산 중 인건비 비중 55.2%, 학교 전출금 19.5% 등 고정적으로 지출되는 경비가 절대적인 비중(74.7%)을 차지하고 있어, 가용성 경비가 매우 적은 바, 이런 상황에서 유보통합에 따른 재원을 안정적으로 확보할 수 있는 방안 없이 부처부터 통합하면, 교육재정이 유보통합 재정으로 한없이 전용되어 교육과 보육 모두 공멸하는 상황이 야기될 것임

ㅇ 2014년 누리과정 확대 비용이 지방교육재정교부금에 전가되었을 때, 당시 교육 현장이 어떤 위기를 겪었는지를 아래 수치를 보면 유보통합 비용이 교육재정으로 전가되었을 때, 어떤 재앙이 초래될지 추정할 수 있음(아래 자료, 『유·초·중·고등학교 교육예산 축소 대응 국회 정책토론회, 지방교육재정 위기, 문제와 해결방안은?』, p.8)

<2013/2014년 시·도교육청 주요사업비 증감내역>            (단위 : 억 원)

사업명	2013년	2014년	증감액
누리과정	26,828	33,502	24.88%
학교일반시설	7,283	5,045	-30.73%
교육과정 운영	19,733	13,822	-29.95%
방과후학교	5,041	3,692	-26.76%
급식·체육시설 개선	4,175	3,084	-26.13%
특성화고교육	2,823	2,324	-17.68%
외국어교육	5,029	4,191	-16.66%
교육환경개선시설	12,568	10,544	-16.10%
유아교육	2,283	2,083	-8.76%
특수교육	3,752	3,465	-7.65%
교과서 및 학비지원	7,918	7,516	-5.08%

*지방교육재정알리미 자료(2015.10월 기준)

2	보육·유아교육 예산 이전·보전 - 법적 보장 장치 필요

유보통합 추가 재원을 어떻게 마련할 것인가 하는 문제 이전에, 현행 보육·유아교육 예산안은 제대로 온전하게 유보통합 예산으로 이전·보전될 수 있는가?

그를 보장하는 법적 제도적 장치가 있는가?

문제는 아무런 법적 제도적 장치도 없다는 것이다.

□ 유아교육 국공립 어린이집 예산 일방 감축에서 보듯, 일방 감축 가능

-보육·유아교육 예산 안정적 국가 예산으로 확보하는 법제화 필요

ㅇ 교육부는 ‘유보통합 추진 방안’(2023.1.30.)에서 “기존 보육·유아교육 예산(’22년 기준, 15조 원) 등은 이관·유지한다고 하고 있으나, 예산편성권이 정부(기재부)에 있고, 정부부처 통합 이후에도 보육·유아교육 예산이 안정적으로 확보된다는 보장은 전혀 없음.

ㅇ 정부는 교육부의 24년도 유아교육 예산을 2,594억 원 감액 편성하면서, 고등평생교육특별회계는 5조 4,794억 원을 증액 편성하였음.

ㅇ 정부는 보건복지부의 국공립어린이집 예산을 올해 19% 감액 편성한 데 이어, 내년예산도 15% 감액 편성함

“20일 보건복지부에 따르면, 복지부 내년도 예산안의 국공립 어린이집 확충 분야는 417억 원으로 올해(492억원)보다 75억원(15.3%) 줄어들었다. 해당 예산은 지난해에도 19.3%(117억 3,000만원) 줄어들었는데 재차 삭감되며 400억 원 선도 위협받게 됐다.”(2023.10.20. 매일경제, 「“저출산 책임진다” 큰소리 친 정부…어린이집 예산 15% ‘칼질’」)

ㅇ 정부부처 통합 이후에도 기존 보육·유아교육 예산이 국고 예산으로 안정적으로 확보된다는 보장이 없는 바, 안정적인 국고 예산으로 확보할 법적 방안이 강구되어야 함.

□ 시도지사들이 시도교육청에 대한 법정 전입금을 줄이려 시도하는 가운데, 법정 전입금 외에 지자체가 부담하던 보육재정은 안정적으로 확보 가능한가? - 시도의 법정전입금이 안정적으로 확보되는 제도적 장치 필요함

ㅇ 대한민국시도지사협의회에서는 시도의 교육청 법정전임금을 1/2로 줄이려 하고 있음.

“대한민국시도지사협의회에서는 이른바 ‘교육재정합리화 방안’을 추진하면서 시도 교육비특별회계 전출제도를 개편하여 전출액을 현재의 50% 수준으로 줄이려 하고 있다. 이 계획이 실행된다면 시도로부터 시도교육청으로 들어오는 법정전입금은 2023년 예산 대비 최대 7.04조원이 줄어들 것으로 예상된다.”(시도교육감협의회, 10.12. 보도자료 「전국시도교육감협의회, 지방교육재정 급속 감축 움직임에 우려 표명」)

<시도교육청 세입 결산 현황> (시도교육감협의회 제공 자료) (단위 : 백만 원)

				2017	2018	2019	2020	2021	2022
세입결산 총액				72,443,464	78,836,465	87,387,293	82,226,557	88,075,984	109,863,208
이전 수입	중앙 정부 이전 수입	지방교육재정교부금		46,566,712	52,477,714	60,530,510	54,188,691	61,281,106	82,207,038
		국고보조금		169,801	192,823	225,790	1,263,411	370,892	610,019
		특별회계전입금		3,940,881	3,892,717	3,815,338	3,989,979	3,916,771	3,829,046
		소계		50,677,394	56,563,254	64,571,638	59,442,081	65,568,769	86,646,103
	지자체 이전 수입	법정 이전 수입	지방교육세전입금	7,028,806	7,194,507	7,194,974	7,334,503	7,976,912	8,287,784
			담배소비세전입금	734,893	642,716	588,545	599,644	624,976	636,317
			시도세전입금	2,836,488	2,975,630	3,155,758	3,464,129	3,942,772	4,520,079
			학교용지부담금	237,245	239,157	251,292	95,179	144,343	157,717
			지방교육재정교부금보전금	960,789	983,248	1,038,239	1,044,920	1,117,997	1,316,296
			교육급여보조금	22,831	24,276	27,998	22,150	22,015	24,755
			소계	11,821,052	12,059,534	12,256,806	12,560,525	13,829,015	14,942,948
		비법정이전수입		1,095,133	1,384,380	1,667,938	1,530,389	1,612,177	1,895,659
		지자체이전수입계		12,916,184	13,443,914	13,924,743	14,152,663	15,541,354	16,934,104
	기타이전수입			109,689	180,160	235,955	189,495	249,926	310,481
자체수입				1,700,098	1,700,439	1,604,342	1,212,034	1,537,898	1,158,705
지방교육채				1,143,123	320,927	-	-	-	-
기타				5,897,330	6,676,056	7,135,360	6,963,862	4,470,897	4,345,243
내부거래				-	-	-	17,864	678,672	610,811

ㅇ 16조 9,300억 원의 지자체 법정 이전 교육재정부담금을 1/2로 줄이면 8조 4천750억 원에 이르는 바, 시도지사협의회에서 이런 시도 법정 전입금 감축 요구가 나오지 않도록 안정적으로 시도의 교육재정 부담을 지속하게 할 수 있는 제도적 장치가 강구되어야 함.

□ 지자체 자체 예산으로 편성해 온 보육예산 5조원! – 보육이 교육청으로 이관되면 지자체가 편성하지 않아도 되는 예산, 안정적 확보 방안 필요

ㅇ 현재 보육예산 중 보건복지부 예산 외에 지방자치단체 자체 편성하는 보육 예산은 5조원(2023.11.8. 국회 질의 시, 강민정 의원 질의에 교육부 차관 확인)

- 국고 지자체 매칭 예산 3조 1천억 원, 지자체 자체 보육사업 예산 1조 9천억

- 합계 5조원

ㅇ 지자체 자체 편성 보육예산 5조 원은 보육업무가 지자체의 업무이기 때문에 편성된 것인데, 보육업무가 지자체에서 교육청 업무로 이관되면, 지자체에서 편성하리라 전혀 보장이 안 되는 예산임. 따라서 보육을 지자체에서 교육청으로 이관 시, 5조원의 추가 재원 확보 방안이 제도적으로 보장돼야 함.

3	높은 질의 유보통합을 위한 예산 확보 방안 제도화 필요

기존의 보육·유아교육 예산이 안정적으로 유보통합 예산으로 확보되면 유보통합 제대로 될 것인가? 그렇지 않다.

보육·유아교육의 질을 높이지 않을 것이라면, 통합할 이유가 없다. 질을 유지하고 높이는 유보통합을 하려면, 막대한 예산이 필요하다. 그 예산 대책은 있는가?

ㅇ 정부는 유보통합 시 소요되는 추가 예산을 전혀 추계하지 못하고 있음. 추진 모델에 따라 추가 예산 비용이 다를 것이란 말만 하고 있음. 동네의 자그마한 공사 하나도 예산 추계를 하는데, 예산 추계 없이 유보통합이란 국가 미래가 걸린 역사적인 정책사업을 추진하는 것은 있을 수 없는 일임.

ㅇ 다음은 유보통합이 현재의 보육과 유아교육의 질은 유지하고 높여가면서 추진될 때 반드시 필요한 소요 재정 목록임.

유보통합에 예상되는 추가 소요 재정 목록
어린이집	• 어린이집 시설 기준을 유치원 수준으로 높이기 위한 지원금 • 보육교사 재교육 비용 • 자격 획득에 따른 보육교사 처우개선 비용 • 급식비, 시설개선비 등 격차 해소 지원금
유치원	• 사립유치원 교사 처우개선 비용 • 노후 사립유치원 시설 및 환경 개선 비용 • 소규모 및 노후 공립유치원 시설 및 환경 개선 비용
양성기관	• 양성체제 개편에 따른 비용

ㅇ 정부는 위 목록에 따른 유보통합 추가 소요 예산을 하루 빨리 산정하여, 교육재정이 아닌 국고로 그 예산 확보 방안을 법제화하여야 할 것임

4	놓치고 있는 것 - 어린이집 관리 인력 인건비 대책 필요

정부는 어린이집 관리업무를 지자체에서 교육청으로 이관할 계획이라 한다. ㅡ정책의 실효성은 차치하고, 종사자의 인건비를 지방재정교부금으로 지불하는 교육청의 예산 구조상, 어린이집 관리업무가 교육청으로 이관되면, 그 관리 인력의 인건비만도 엄청나게 소요된다. 지자체에서 지불하던 인건비를 지방재정교부금으로 부담해야 한다. 이를 국고로 보전해주지 않는다면, 어린이집 관리의 교육청 이관은 교육재정을 파탄 나게 하는 또 다른 변수가 될 것이다.

ㅇ 현재 어린이집의 기관수는 유‧초‧중등 교육기관수의 150%에 이르며, 종사자 수도 유‧초‧중등 교육기관 수의 61%에 이름. 따라서, 어린이집의 관리 업무량은 현재의 교육청의 관리 업무량과 거의 같은 수준에 이를 것이라 보임

【어린이집 교육기관 기관수·종사자수 비교】
	어린이집	유·초·중등교육기관 (유)	고등교육기관
기관 수	30,923	20,539 (8,441)	426
교원/종사자 수	311,996	508,850 (55,637)	89,257
출처: 교육통계(2023), 통계청 통계자료(2022년 기준, 2023)

ㅇ 현재 어린이집은 17개 시도와 251개 시군구 지방자치단체에서 관리하고 있고, 유‧초‧중등 교육기관은 17개 시도교육청에서 관리하고 있음. 시도, 시군구 지방자치단체와 시도교육청은 별개의 자치단체로 인사 교류는 물론 관리 인력에 대한 인건비 지출도 전혀 다른 구조로 되어 있음.

ㅇ 유‧초‧중등 교육기관 종사자의 인건비는 ‘교육재정교부금’으로 지불되게 되어 있는 바, 어린이집 관리 업무가 교육청으로 이관되면, 17개 시도와 251개 시군에서 어린이집 관리 업무를 하던 인력만큼 교육청 인력이 충원되어야 하고, 그 인건비를 ‘교육재정교부금’으로 충당해야 함.

ㅇ 이는 그 자체로 엄청난 교육재정의 전용을 야기하는 문제인 바, 어린이집 관리 업무의 교육청 이전 시 그 인건비를 교육재정교부금이 아닌 국고로 충당하는 방안을 마련해야 할 것임.

5	결론 : 재정 대책부터 입법화하고, 정부부처 통합하라!

□ 재정 대책 없는 유보통합은 교육 및 보육 현장 붕괴

ㅇ 국가 책임 예산 계획이 부재한 상태에서 현 정부 계획대로 정부조직법이 개정되면, 유보통합에 필요한 재정에 교육예산이 추가 투입되며, 추가 예산을 둘러싼 보육계와 교육계의 갈등이 심화될 것임.

ㅇ 유보통합 관련 예산을 교육예산으로 추가 투입하고, 정부가 보육예산을 삭감하는 것은, 보육과 유‧초‧중등 교육의 질을 모두 낮추고 보육과 유‧초‧중등교육 모두의 공멸을 야기할 것임

ㅇ 정부조직법 선 개정으로 위와 같은 혼란이 발생하면, 법 개정을 추진한 정부뿐만 아니라, 이에 동의한 야당도 그 책임을 질 수밖에 없으며, 선 부처통합 정책으로 야기된 대혼란을 수습할 책임은, 과거 누리과정 대란을 차기 정부가 수습했듯이, 차기 정부에도 무거운 짐이 될 것임.

ㅇ 따라서 유보통합에 따른 재정 확보 대책부터 법제화하고, 정부부처 통합이 진행되어야 할 것임.

□ 재정확보 대책의 법제화 방안

ㅇ 유아정책연구소, 유보통합 재정확보 방안으로 내국세 교부율 인상을 제안함

2022년 7월 31일 유아정책연구소는 ‘유보통합 재정 확보방안’이란 보고서를 통해 “과거 유아교육과 보육 관련 정부 예·결산 자료 등을 토대로 2022년 기준 유보통합 재정 규모를 15조 2천억 원 규모로 추정했다. 그러면서 유보통합에 필요한 재원확보 방안으로 ▲ 증액교부금으로 추가 재원 확보 ▲ 영유아 교육·보육지원 특별회계 설치 ▲ 추가 소요 재원을 내국세 교부율 인상에 의한 보통교부금으로 통합 등 3가지를 제시했다.”

특히 국가사업 지방대응 투자비와 지방 특수보육시행 사업비를 지방 정부가 부담하는 것을 전제로, 내국세 교부율을 2020년 20.79%에서 21.58%로 인상하는 것이 필요하다고 제안했다. (연합뉴스, 「유치원-어린이집 통합 비용 얼마나 들까…재원확보 방안 '주목'」, 2022.7.31.)

ㅇ 교육부는 유보통합 본격 추진에 대비하여 중앙정부 재원을 효율적으로 통합하기 위한 별도의 특별회계로 “(가칭) 교육-돌봄 책임 특별회계” 설치를 검토하겠다 함

ㅇ 추가 재원을 포함한 유보통합 연간 소요 예산을 추정해 국고로 확보해주는 입법 필요

안정적이고 질 높은 유보통합을 위해서는 ‘기존 보육·유아교육 예산 + 질 유지를 위한 추가 소요 예산 + 교육청 관리인력 충원에 따른 인건비 소요 예산’을 정확히 추계하여 그 이상으로 국가 예산으로 확보될 수 있도록 입법화해야 함

비고	법 개정에 관한 의견 현황

□ 의안정보시스템 내 의견 분석

ㅇ 정부조직법(의안번호 2124350-이태규 의원 대표 발의)

총 의견	반대	찬성	비공개 및 삭제
35,593	24,908	7,009	3,676

□ 유아학교연대 서명

ㅇ 내용: 구체안 없는 정부조직법/교부금법 및 동법 시행령 개정 반대

ㅇ 기간 : 2023. 11. 2.(목) ~ 2023. 11. 23.(목)

ㅇ 중간 결과